Локальные нормативные акты образовательного учреждения

1. Локальный нормативный акт образовательного учреждения — это документ, принятый в установленном порядке компетентным органом управления (должностным лицом) образовательной организации и регулирующий трудовые, образовательные и иные отношения в рамках данной образовательной организации.

Локальные нормативные акты не являются правовыми документами (поэтому не следует их путать с нормативными правовыми актами). Понятие «правовой» указывает на то, что документ принят от имени государства (или субъекта РФ). Локальные нормативные акты принимаются от имени конкретной организации и правовыми не являются.

Следует учитывать, что нормативными признаются такие документы, которые устанавливают, изменяют или отменяют правила поведения. Поэтому, если в локальном акте (например, в правилах внутреннего трудового распорядка) просто повторяются нормы, которые уже закреплены в Трудовом кодексе РФ, то такой документ не является локальным нормативным актом (по сути — это какой-то информационный бюллетень).

Часто встречается вопрос: нужно ли перечень локальных нормативных актов закреплять в уставе образовательного учреждения? Такое требование в российском законодательстве отсутствует и решение по этому вопросу руководитель принимает самостоятельно. Вместо поименованного перечня, целесообразно закрепить в уставе виды локальных нормативных актов, которые могут быть приняты в образовательном учреждении (положение, инструкция, приказ и т. п.).

2. В соответствии с частью первой статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее по тексту — Закон об образовании) должны соответствовать:
– Конституции Российской Федерации;
– Закону об образовании;
– другим федеральным законам;
– иным нормативным правовым актам РФ (постановлениям Правительства, приказам Минобразования и др.);
– законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, которые содержат нормы, регулирующие отношения в сфере образования.

Кроме того, в соответствии с пунктом 11 частью 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к вопросам местного значения муниципального района относятся:
– организация предоставления образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях;
– организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях;
– создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях;
– организация отдыха детей в каникулярное время.
Таким образом, при разработке локальных нормативных актов необходимо руководствоваться муниципальными правовыми актам, принятыми в сфере образования.

Основные правовые нормы, которые регулируют локальное нормотворчество:
– статья 30 Закона об образовании;
– статья 8 Трудового кодекса РФ.

3. Локальные нормативные акты регулируют семь основных сфер деятельности организации:
1) создание организации;
2) финансы;
3) управление;
4) организация труда;
5) социальная работа;
6) закупки и договорная работа;
7) образовательные отношения.

Кроме того, необходимо постоянно иметь в виду, что локальные нормативные акты не только регулируют деятельность образовательной организации, но и являются способом оценки деятельности конкретного учреждения контролирующими органами. Например, Минобрнауки в одном из своих писем указало, что критерием готовности образовательного учреждения к введению ФГОС является наличие локальных актов, регламентирующих установление заработной платы работников образовательного учреждения.

4. Локальные нормативные акты утверждаются органами управления в соответствии с уставом организации (общим собранием, директором, советом трудового коллектива, педагогическим советом и др.).

5. После утверждения локальный нормативный акт приобретает статус обязательного не только для всех работников организации, но и зачастую —  для некоторых государственных органов (например, суды при рассмотрении конкретных дел применяют локальные нормативные акты организаций, участвующих в процессе).

6. Для любой организации необходима система локальных нормативных актов (определённая иерархия), т. е. документы не должны противоречить и дублировать друг друга.

7. Российское законодательство не устанавливает перечень локальных нормативных актов, обязательных (или разрешённых) для той или иной организации. Однако законом могут быть установлены пределы регулирования (например, недопустимость ухудшения положения работников по сравнению с требованиями Трудового кодекса РФ.). В любом случае локальный нормативный акт не должен противоречить Конституции, законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации.

Чем руководствоваться образовательному учреждению при разработке перечня необходимых локальных нормативных актов? Принцип, предусмотренный Законом об образовании такой: если в учреждении возникает ситуация, описанная в норме закона, то необходимо принять соответствующий локальный нормативный акт. Например, одна из норм статьи 14 Закона об образовании предусматривает возможность получения образования на иностранном языке в порядке, установленном локальным нормативным актом образовательной организации. Если учреждение не собирается использовать данную возможность, то и необходимость локального регулирования отсутствует. Подобные нормы имеются в статьях 26, 27, 33, 34, 38, 47, 54 и др. Закона об образовании.

Локальное нормотворчество связано с компетенцией, обязанностями и правами образовательной организации. Поэтому желательно разработать локальные нормативные акты исходя из положений статьи 28 Закона об образовании. Например, пункт 10.1 части 3 статьи 28 относит к компетенции образовательной организации поощрение обучающихся. Реализуя эту норму, целесообразно принять соответствующий локальный нормативный акт (например, положение).

Минобрнауки России рекомендует (письмо от 1 апреля 2013 г. № ИР-170/17) принять локальные нормативные акты, которые, в частности, регламентируют:
1) правила приёма обучающихся;
2) режим занятий обучающихся;
3) формы, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся;
4) порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся, порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися и (или) родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся;
5) организацию питания обучающихся и работников образовательной организации;
6) требования к одежде обучающихся;
7) деятельность общественных объединений учащихся, родителей (законных представителей), осуществляемой в образовательной организации и не запрещённой законодательством Российской Федерации;
8) порядок создания, организации работы, принятия решений комиссией по урегулированию споров между участниками образовательных отношений и их исполнения;
9) основания и порядок снижения стоимости платных образовательных услуг;
10) порядок и формы проведения итоговой аттестации (не государственной, а, например, по дополнительным общеобразовательным программам);
11) ведение официального сайта образовательной организации;
12) внутренний распорядок обучающихся;
13) образец справки об обучении или о периоде обучения;
14) образец и порядок выдачи документов об обучении по образовательным программам, по которым не предусмотрено проведение итоговой аттестации;
15) порядок пользования учебниками и учебными пособиями обучающимися, осваивающими учебные предметы, курсы, дисциплины (модули) за пределами ФГОС, образовательных стандартов и (или) получающими платные образовательные услуги;
16) обучение по индивидуальному учебному плану, в том числе ускоренное обучение, в пределах осваиваемой образовательной программы
17) освоение наряду с учебными предметами, курсами, дисциплинами (модулями) по осваиваемой образовательной программе любых других учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), преподаваемых в организации, осуществляющей образовательную деятельность;
18) зачёт результатов освоения обучающимися учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практики, дополнительных образовательных программ в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность (актуально для сетевой формы реализации образовательных программ);
19) пользование лечебно-оздоровительной инфраструктурой, объектами культуры и объектами спорта образовательной организации;
20) доступ педагогических работников к информационно-телекоммуникационным сетям и базам данных, учебным и методическим материалам, музейным фондам, материально-техническим средствам обеспечения образовательной деятельности, необходимым для качественного осуществления педагогической, научной или исследовательской деятельности;
21) пользование педагогическими работниками образовательными, методическими и научными услугами образовательной организации;
22) перечень факультативных (необязательных для данного уровня образования, профессии, специальности или направления подготовки) и элективных (избираемых в обязательном порядке) учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей).

В другом письме (от 12 мая 2011 года № 03-296) Минобрнауки России предлагает принять следующие локальные нормативные акты:
1) положение о формах самоуправления образовательного учреждения;
2) положение о группе продлённого дня («школе полного дня»);
3) приказы об утверждении рабочих программ учебных курсов, дисциплин (модулей);
4) положение об организации и проведении публичного отчёта образовательного учреждения;
5) положение об учебном кабинете;
6) положение об информационно-библиотечном центре;
7) положение о культурно-досуговом центре;
8) положение о физкультурно-оздоровительном центре;
9) должностные инструкции работников образовательного учреждения.

При разработке перечня локальных нормативных актов необходимо принимать во внимание нормы ФГОСов. Так, стандарты содержат требования к материально-техническому обеспечению. Поэтому желательно утвердить перечень средств обучения для реализации образовательных программ, реализуемых в образовательном учреждении.

Трудовой кодекс РФ, в отличие от образовательного законодательства, содержит небольшой перечень необходимых локальных нормативных актов (при этом наличие некоторых документов подразумевается):
1) правила внутреннего трудового распорядка;
2) инструкции по охране труда;
3) положение о персональных данных;
4) штатное расписание;
5) график отпусков;
6) положение об оплате труда.

Необходимость принятия локальны нормативных актов может быть обусловлена нормативными правовыми актами, которые не регулируют ни образовательные ни трудовые отношения. Например, Федеральный закон от 06 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учёте» требует сформировать и утвердить учётную политику организации; в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» необходимо разработать политику в отношении обработки персональных данных (это необходимо сделать, например, в том случае, когда на сайте образовательной организации размещена форма регистрации или запрашиваются какие-либо данные посетителя сайта); Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» возлагает на все организации обязанность разработать меры по предупреждению коррупции, Федеральным законом от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрена необходимость принятия положения о контрактном управляющем и т. д.

8. Принятие локального нормативного акта требует предварительной подготовки: необходимо продумать структуру документа (цель, мотивы принятия;  круг лиц, на которые распространяется нормативный акт; требования; основания требований и др.), нужно предусмотреть последствия принятия акта, учитывая особенности коллектива и отдельных работников, предстоящие расходы, связанные с исполнением акта и т. п.

9. Очень важно, чтобы язык локального акта был понятен работникам организации с различным уровнем образования. В большинстве случаев нормативный акт должен быть написан как бы для 16-летнего подростка: просто, ясно, с минимумом специальных терминов, соответствовать правилам формальной логики.

10. Вносить в локальный нормативный акт какие-либо изменения имеет право только принявший этот акт орган. Например, директор не вправе изменить документ, принятый общим собранием коллектива в пределах его компетенции.

P.S. В соответствии с требованиями ст. 29 Закона об образовании копии локальных нормативных актов необходимо разместить на официальном сайте образовательного учреждения. При этом действует презумпция достоверности и актуальности выложенных на сайте документов. Таким образом, органы, осуществляющие контроль (надзор) в отношении образовательной организации, имеют возможность в любой момент ознакомиться не только с перечнем локальных нормативных актов, действующих в учреждении, но и с их содержанием. В результате такой проверки контролирующий орган может инициировать внеплановую проверку образовательной организации.